周详 申素平：教育、科技、人才一体化统筹推进的法治基石
发布日期：2024-05-29 作者：周详 申素平 来源： 中国高等教育
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学位法：教育、科技、人才一体化统筹推进的法治基石
周 详 申素平
摘 要 学位法的通过是我国学位制度建设与教育法治化进程中的里程碑，其核心立法精神内核就是服务国家重大战略需要，回应社会民生关切，以良法推动善治。学位法总则部分立法目的指向服务三大强国战略，突出教育、科技、人才“三位一体”统筹推进，单独援引宪法确立了其独特地位。学位法规定了学位分类制度和三大工作原则，总结了人才培养和人才评价的中国实践，将为推进学位与研究生教育改革和高质量发展提供强大法治保障。
关键词 学位法；学位制度；国家战略；高质量发展
2024年4月26日，第十四届全国人民代表大会常务委员会第九次会议表决通过《中华人民共和国学位法》（以下简称学位法），同日，国家主席习近平签署主席令并公布，自2025年1月1日起施行。2018年十三届全国人大常委会正式将《中华人民共和国学位条例》（以下简称学位条例）的修订列入立法规划至今，历时约7年，学位法是教育法律中法律修订研究和论证时间最长的一部法律，可谓是来之不易、意义重大、影响深远。从学位条例到学位法的转变及其曲折的立法过程，一以贯之的精神内核就是服务国家重大战略需要，回应社会民生关切，以良法推动善治。
学位条例作为新中国颁布的第一部教育法律，创设了我国学位制度，是我国在人才、资源极度匮乏的条件下独立探索、自主创新形成的人才评价体系，在新中国教育法治建设进程中具有里程碑式的标志性意义。学位条例及其暂行实施办法的施行，为我国人才的自主培养和选拔奠定了制度基础，不仅满足了国家发展对高层次人才的需求，也为科教兴国战略的实施提供了强有力的法治保障，是新中国成立以来人才工作的重大举措之一，为改革开放以来国家战略的有效实施发挥了举足轻重的支撑作用。现行法律施行40多年以来，我国学位与研究生教育的规模发生了翻天覆地的变化，新时代社会矛盾的转型也促使人才培育、评价、选拔、使用等具体工作领域发生了深刻变化，随着我国法治建设的步伐加快，学位制度的进一步完善势在必行。
学位法立足于我国进入高质量发展的时代大背景，以教育、科技、人才一体化统筹推进为指导理念，通过学位授权审核、学位分类、学位质量保障等新型制度建构，成为助推三大强国战略实施、国家创新体系建设的强大法治基石，为我国自主知识体系的构建和创新人才的自主培养提供了有效支撑。
学位法第一条开宗明义地规定了立法目的，具体归纳为三个层次：
首先，规范学位授予工作、提升政府服务理念。学位制度是国家层面的人才制度，与教育制度、科技制度紧密衔接，是高等教育高质量发展的基石，“规范学位授予工作”成为学位法首先关注的重点问题。学位法将学位制度实施相关的事务统称为“学位工作”，概括性规范了学位授予相关活动的职责范围，将其纳入行政法体系。同时，学位法将学位法（草案）中的“学位管理工作”用词进行了优化，将人才培养、人才评价作为一项政府服务工作来抓，从而弱化了管理导向。这充分体现了“放管服”改革的背景下，我国政府职责进一步明确，从管理走向治理的总体趋势。
其次，突出学位制度的国家性和学位工作的主权性。学位法再次明确了我国实行“国家学位制度”，对教育法、高等教育法中有关学位制度的条文进行了进一步优化、澄清。教育法第二十三条规定，“国家实行学位制度。学位授予单位依法对达到一定学术水平或者专业技术水平的人员授予相应的学位，颁发学位证书。”高等教育法第二十二条规定，“国家实行学位制度。学位分为学士、硕士和博士。公民通过接受高等教育或者自学，其学业水平达到国家规定的学位标准，可以向学位授予单位申请授予相应的学位。”这两部教育基本法条文中的学位制度部分皆成文于学位制度探索初期，因此主要重复了学位条例的相关内容。虽然两部法律于2016年进行过修订，但并未涉及学位部分，对进入新世纪以来学位授予的现实问题没有很好地回应，没有体现出我国学位工作长期的探索和积累。
学位法则在其自身权限范围内对新问题、新现象进行了明确的回答，对学位制度的基本框架进行了澄清，以基本法律的形式确立了我国国家学位制度分为学士、硕士、博士三级，首次明确了学位授予类型分为“学术学位”和“专业学位”，并分别根据学科门类以及专业学位类别进行学位授予。总体上，新法在总结学位制度施行过程中的大量经验基础上，构建了学科门类和专业学位类别一一对应的学位授予分类体系。不仅成为学位授予授权的法律来源，也为进一步规范和完善我国学科目录以及专业学位类别的合法性提供了法律依据，这为中国自主的知识体系构建提供了学科、专业评价的法治框架。
最后，关注学位申请人的合法权益，聚焦于权利保障。保护学位申请人的合法权益是学位制度的出发点，整体以规范行政权行使、保护公正评价权利的角度出发设计和完善学位制度，对学位授予工作的程序和标准进行有效规范，切实回应实践中的学位授予争议与纠纷，有效实现学位法作为权利法的基本功能。同时“保障学位质量，培养担当民族复兴大任的时代新人”是学位法对学位工作的总体要求，并将这一总体要求细化到学位管理、学位质量保障等专门条款之中进行细化，实现个人合法权益与学位质量的有效平衡，也明确了学位工作与教育教学工作的内涵差异。
为党育人、为国育才，服务国家重大战略是学位与研究生教育工作一以贯之的逻辑主线，也是从学位条例到学位法始终如一的立法品格。全国人大宪法和法律委员会在对学位法（草案）进行审议时，提出了“贯彻党的二十大精神，在立法目的中突出教育、科技、人才一体推进，提高学位质量，推动高质量发展”的修改意见，经研究后增加了“建设教育强国、科技强国、人才强国”的内容。当今世界正经历百年未有之大变局。科技人才，尤其是基础科学、高精尖技术领域的拔尖创新人才、战略人才已经成为决定国家竞争优势的核心要素。教育、科技、人才一体化统筹推进的提出是党对长期执政规律的深刻认识，学位与研究生教育承担着造就拔尖创新人才、全面提高人才培养质量的重大使命。学位法在立法目的中突出教育、科技、人才一体统筹推进的内容，是全面贯彻党和国家重大战略的体现，也是首次将党的二十大报告关于教育、科技、人才“三位一体”的研判落实到国家基本法律中。
党的二十大报告首次将教育、科技、人才从原来的经济建设和社会民生事业中单列出来整体作为一个部分统筹部署，并将“三个第一”“三大战略”“三大强国”放在一起，地位提升到“全面建设社会主义现代化国家的基础性、战略性支撑”。党的二十大报告强调，“我们要坚持教育优先发展、科技自立自强、人才引领驱动，加快建设教育强国、科技强国、人才强国，坚持为党育人、为国育才，全面提高人才自主培养质量，着力造就拔尖创新人才，聚天下英才而用之”。这些论断将三大强国战略实施的重点聚焦到全面提高人才自主培养质量和造就拔尖创新人才培养上，学位工作的性质以及在教育强国战略实施中的地位决定了其基础性保障的价值与地位，实际上确立了学位与研究生教育工作作为国家战略的基础支撑保障的重要地位。学位与研究生教育是科技第一生产力、人才第一资源、创新第一动力的重要结合部，是教育、科技、人才一体统筹推进的最佳交汇处，是实施科教兴国战略、人才强国战略、创新驱动发展战略的有力支撑点。
从系统论视角来看，教育、科技、人才三大系统均是国家创新体系的核心子系统，三者紧耦合、强共生，牵一发而动全身。从我国的现代化发展历程来看，我国独特的“科技—人才—教育”发展逻辑可以实现局部突破却难以实现整体超越，因此教育科技人才“三位一体”协同推进发展，是进入新发展阶段后的必然路径选择，也是我国长期现代化建设实践的深刻认知和马克思主义中国化的重要理论发展。
学位法正是在第四次工业革命浪潮来临之际，我国长期人才培养、评价具体经验的重要总结，也将成为综合评价改革法治化的重要一环，有利于健全与新发展格局相适应的学科专业结构、人才评价标准，大量造就复合型、创新型、应用型人才，有利于打破人才培养、选拔、任用等领域中的条块分割，为国家创新体系建设提供源源不断的人才支撑。
学位法援引《中华人民共和国宪法》（以下简称宪法）作为立法依据，再一次明确了学位法的战略定位及法律地位，凸显学位与研究生教育工作在教育体系的独特性和人才战略实施过程中的重要性。1980年学位条例出台时，由于立法技术的不完善，文本未明确指向援引宪法，但从审议的级别来看，其仍属于基本法的范畴。在教育法、高等教育法出台之前的很长一段时间，学位条例甚至承担着教育基本法的功能。长期的学位工作实践证明，学位法的宪法依据不局限于宪法第十九条国家发展教育事业的规定，还包括第二十条国家发展科学事业的规定、第二十三条关于发挥知识分子作用的规定以及第四十六条公民受教育的权利义务等诸多条款，学位工作跨越多部门、多领域，具有相当的复杂性。
本次立法依据直接援引宪法，还原出学位与研究生教育的多领域特性，学位法通过清晰的法律条文肯定了其作为学位工作基本法的定位，与教育法、科学技术进步法等法律具有相当的基础作用，为融合教育法、科技法、人才法、人事管理法等教育、科技、人才各部门法、领域法的协调与适用提供了法治保障。学位法明确了学术评价的法律属性与边界，有利于完善学位质量保障体系，明确学位制度的战略性，成为自主人才体系的基础性保障工程。
学位分类制度指向多元化人才需求、依托授权单位自主培养
学位分类制度是学位法的主要制度创新之一，这既是对我国专业学位研究生教育实践的成果总结与制度提炼，也是深化我国学位与研究生教育领域改革的重要制度创设。
专业学位的诞生与发展是伴随着我国社会主义市场经济发展和社会需要而进行的研究生教育的探索。自1991年启动专业学位研究生培养试点开始，到2021年我国专业学位在学研究生占比达到了56.7%，研究生教育已经发生了格局性变化。经过30多年的探索与发展，专业学位研究生教育回应和支撑了我国经济社会发展对高层次应用型人才的需求，构建形成了中国特色的高层次应用型专门人才培养体系。学位法第二条规定，“学位分为学士、硕士、博士，包括学术学位、专业学位等类型，按照学科门类、专业学位类别等授予”。该条规定明确了两大事项：
第一，明确规定了三级两类的学位体系制度。将学位类型明确划分为学术学位与专业学位两类，把实践探索的专业学位写入法律；同
时规定“等类型”又为未来探索新的学位类型留下制度空间。
如，随着本科层次职业教育的试点不断扩大，未来出现以职业技能为主要培养方向的新型职业学位也成为可能。
第二，明确规定了学位授予方式。专业学位研究生教育自试点以来就与行业需求相结合，形成了以应用实践能力培养为核心、以产教融合等为培养途径的类型化特征，但学位条例及学位条例暂行实施办法都只规定了学位按门类授予，没有针对专业学位授予方式的相应制度设计。在专业学位研究生制度试点过程中，根据实际，国务院学位委员会批准允许按照专业学位类型授予学位。学位法明确规定了学术学位按照学科门类进行授予，专业学位按照专业学位类别进行授予，强调了学位评价理论与实践并重的新特征与新格局。同时，“等授予”的设置同样也为未来新的学位实践的探索创新留下了制度空间。
目前，专业学位研究生教育改革已经成为我国完善学位制度的重点领域。《专业学位研究生教育发展方案（2020—2025）》归纳了专业学位研究生教育存在的问题，包括重学术学位、轻专业学位的观念仍需扭转，结构与质量问题并存，发展机制不够健全，等。学位法对学位分类管理、分类评价的制度创设树立了分类体系的国家性、权威性，也将为扭转社会上“重学术学位、轻专业学位”的认识，完善专业学位研究生的培养理念、培养方案、培养模式、评价指标、评价标准等，加大学位管理机构和授予单位的投入与支持，加强专业学位研究生培养探索和体系化研究带来良好的法律环境。
研究生教育服务国家战略、指向国家人才需求的导向，不仅体现在第二条为其他学位类型的制度探索留下法律空间，也体现在第十七条的规定中，这一条明确规定了学位授权点布局的国家导向。一般而言，学位授权点的布局主要遵循学术逻辑和市场逻辑，也就是具备师资、科研水平高或者市场需求旺盛等条件的，可以获批学位授权点，但由于某些领域的人才需求往往既缺乏较大的市场需求，在科研领域上也积累较弱，但又是建设创新型国家所需要的，这就需要国家在宏观层面进行调控。第十七条规定，“国家立足经济社会发展对各类人才的需求，优化学科结构和学位授予点布局，加强基础学科、新兴学科、交叉学科建设。国务院学位委员会可以根据国家重大需求和经济发展、科技创新、文化传承、维护人民群众生命健康的需要，对相关学位授予点的设置、布局和学位授予另行规定条件和程序。”该条第一款规定了学科结构和学位授权点布局的逻辑起点是国家对人才的需求，加强基础学科、新兴学科、交叉学科建设又立足于进入新时代后我国建设创新型国家的现实需求。第二款对另行规定的前提的列举则更为直接地体现出我国学位制度的国家性。如针对疫情期间我国疾控领域人才短缺的现状，国家启动的高层次应用型公共卫生人才培养创新项目，就是关键领域紧缺人才培养的一项重要举措。这样的方式不仅为新设立学科提供了基本的法律标准，将学位制度的内涵进一步法治化，也是服务人民宗旨的具体体现。
学位法将传统学位条例和学位条例暂行实施办法的相关内容进行了融合，将暂行实施办法第二十五条“学位授予单位可根据本暂行实施办法，制定本单位授予学位的工作细则”的相关内容在总则中予以明确。新法第五条规定“学位授予单位可以依照本法规定授予相应学位”，不仅通过基本法律的方式提升了学位授予单位制定相关细则的效力层级，也进一步提升了学位授予单位自主性，将法定性与自主性进行了有机的统一，尊重了学位授予单位（高等学校和科学研究机构）学术自由的同时也强调了学位工作的法定性、严肃性、权威性。
学位法第三条明确规定了学位与研究生教育工作的基本原则，为新时代学位与研究生教育工作提供基本的法律遵循和行为指引，是推进学位与研究生教育工作实现高质量发展的必由路径。
第一，坚持党的领导，全面贯彻党和国家的教育方针。党的领导是办好教育、选好人才的根本保证，是我国社会主义法治之魂，在推进教育法治化和建设研究生教育强国的征程中起着根本作用。学位法作为规定和实施学位制度的基本法律，是推进学位与研究生教育的法律指引和保障，坚持党对教育事业的全面领导也必然成为学位与研究生教育工作的首要原则。学位法第三条规定，“学位工作坚持中国共产党的领导，全面贯彻国家的教育方针，践行社会主义核心价值观，落实立德树人根本任务”。不仅在工作原则中予以规定，并将党的领导原则予以具体化，在第四条和第十八条中，把拥护中国共产党的领导、拥护社会主义制度、遵守宪法和法律、遵守学术道德和学术规范，作为依法申请获得相应学位的前提，这也成为“党管人才”的重要法治体现。
习近平总书记强调，“培养什么人，是教育的首要问题”。立德树人是教育的根本任务，体现了社会主义教育的本质要求。立德树人是高校的立身之本，是新时期发展研究生教育事业的核心所在，学位与研究生教育工作必须紧紧围绕立德树人展开。
第二，遵循教育规律，坚持公平、公正、公开，坚持学术自由与学术规范相统一。学位工作是融教育性、学术性、行政性于一体的工作，是一种具有行政属性的评价工作，因此新法提出人才评价的三项基本原则，即在人才培养上要遵循教育规律，在学位授予的行政工作中坚持公平公正公开，在学术研究与学术评价中要坚持学术自由与学术规范相统一。
遵循教育规律。学位工作是自主培养人才的重要环节，作为人才评价的方式，是教育教学环节的总结，是学位授予单位对“高等学校、科学研究机构学习或者通过国家规定的其他方式接受教育”的学位申请人进行全面考核的重要活动。只有遵循教育规律才能科学制定人才标准，才能有效评估人才质量。同时，对于研究生教育规律的认识与探索也是动态的过程，也需要融入学位授予单位的办学自主权和学术标准制定权，因此新法通过“遵循教育规律”的法律原则，有效衔接了教育教学与学术评价的过程。
坚持公平、公正、公开。公平、公正、公开原则是现代行政法的重要原则，三者是相互联系的。公开是一种手段，公平、公正是目的，公开促进公平、公正的实现；公平、公正必然要求行政行为公开。学位授予作为一种行政行为，需要遵循行政法的基本原则，这一规定不仅在总则中做总体性规定，在分则各部分也有相应的规定和表述，如第二章第十一条对学位评定委员会及分委员会的组成人员、任期、职责分工、工作程序等信息的公布要求；第三章第十五条对学位授予资格审批的公示要求；第四章第二十二条对各学科、专业的学位授予具体标准公布的要求等。
坚持学术自由与学术规范相统一。党的二十大报告强调，“加强基础研究，突出原创，鼓励自由探索”，指出了学术自由对科技研究创新与发展的保障意义。在推进国家创新体系建设的进程中，保障学术自由意义重大、作用关键。学位法的出台，在我国教育法治体系中首次将“学术自由”的概念写入法律，对创新人才评价具有重要标志性意义。
2016年12月，习近平总书记在全国高校思想政治工作会议上提出新时代加强师德师风建设的“四个相统一”要求，其中之一便是坚持学术自由和学术规范相统一。学术自由和学术规范是一对相辅相成的概念，要推进科学的繁荣，需要保障学术自由，学术自由也必须有相应的规范，无序的自由同样无法带来学术的健康发展，两者相辅相成构成了稳定学术秩序的两大支柱。宪法第四十七条是学术自由的规范依据，一方面国家要推动科学研究事业的发展，另一方面国家要保障公民科学研究的自由。但学术自由相关权利的无序扩张以及学术治理制度体系的不健全，也导致了近年来学术不端等行为层出不穷，迫切需要从学术规范的层面上予以规制，从学术主体伦理、制度体系、组织机制等维度加以规制，从而实现学术自由与学术规范在秩序层面上的统一、在高质量发展目标上的统一。
第三，促进创新发展，提高人才自主培养质量。学位与研究生教育工作的特质要求不断地在服务国家战略、适应经济社会发展的过程中进行探索、创新，不断提升服务大局的能力。学位工作回应我国社会主义市场经济建设对多样化高层次人才需要，建立起学位分类制度，实现分类管理、分类评价，从而实现研究生教育制度的创新发展，提升研究生人才培养的总体质量。面向构建新发展格局、服务创新型国家建设，在基础学科上面向人才自主培养，在有组织科研和自由探索上加强支持，打造健康的科学研究生态，持续提升整体的人才培养质量。在服务国家重大战略上，培育和支持新兴学科，强化战略人才和高层次复合型人才培养，塑造国际人才竞争中的优势。
总体而言，学位法体现出了较强的服务国家战略的立法精神和主线，体现教育、科技、人才一体统筹推进的战略部署，体现出构建中国特色学位制度的立法实践，为教育强国建设奠定了基础法律保障，是我国教育法治建设中的重要里程碑，也将开创我国人才工作的新局面。
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