陕西师范大学党委书记 甘晖
党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出：“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力的现代化。”大学教育作为最为重要的社会事务之一，日益受到国家的关注和重视，是国家治理的重要领域，推进大学治理能力现代化，提升大学治理能力，已成为国家的重要战略目标和任务。大学治理体系和治理能力是结构和功能的关系，推进大学治理能力现代化，可以通过构建现代大学治理体系来进行，现代大学治理体系的建设应以实现大学治理能力现代化为目标和方向。
1、大学治理体系对“现代大学治理体系”有两种理解：一种理解是现代大学的治理体系，另一种理解是大学的现代治理体系。前一种理解强调现代大学如何构建有效的治理体系，强调治理体系与现代大学特征的适应性。后一种理解强调针对目前大学状况如何构建现代化的治理体系，强调治理体系建设对大学治理能力提升的作用。本文中的“现代大学治理体系”持后一种理解，即强调构建现代化的大学治理体系，目的在于通过构建现代治理体系，促进大学治理能力现代化。
治理理论起源于现代，直到20世纪90年代才为理论界和实践界所重视。治理是指“各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和，是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续过程”。大学“治理”与大学“管理”的根本区别在于政府作用于大学的角色和方式不同：在治理行为中，政府只是众多管理主体之一，行为以咨询、引导等服务方式为主；在管理行为中，政府是大学的权威性和唯一管理者，行为以发布命令、强制方式为主。大学治理体系包括两个层面：一是大学外部层面，二是大学内部层面。大学外部层面的治理体系是指由政府主导建立的、能够对大学行为产生影响的其他主体，在理性化思维的指导下，作用于大学组织时充分体现标准化、制度化、科学化和民主化等现代社会特征的权力结构安排及权力实施方式安排。大学内部层面的治理体系是指在一所大学内部的横向和纵向两个方面，在理性化思维的指导下，由大学领导者、管理者、教职工及学生作用于大学办学及管理活动时充分体现标准化、制度化、科学化和民主化等现代社会特征的权力结构安排及权力实施方式安排。
2、大学治理能力现代化。治理能力是各个治理主体共同作用于治理对象时表现出的行为素质，蕴含在治理主体自身及治理体系之中。治理活动是治理主体实施的活动，活动效果的好坏、效率的高低，直接受治理主体实施治理活动的意愿、技能等因素的影响。但是，治理活动不是单个主体实施的活动，是多个主体联合实施的活动，因此，联合各主体的规则对治理活动的效率和效果同样会产生重要影响，甚至产生决定性的影响，因为联合各主体的规则直接影响各主体行为的意愿，影响治理主体素质的发挥。关于现代化，吉登斯指出，“现代性首先意味着在后封建的欧洲所建立，而在２０世纪日益成为具有世界历史性影响的行为制度与模式，‘现代性’大略地等同于‘工业化的世界’”。吉登斯没有明确定义什么是现代性，但说明了现代性是工业社会的特性。韦伯认为，现代社会典型地表现出一种资本主义精神，资本主义精神的典型特征就是理性化，“在他们所作的往往是卓有成效和富于见识的考察中，力图将经济理性主义描述成现代经济生活整体上的显著特征，这一观点如果是指劳动生产力的扩大（这种扩大通过采用科学来指导生产过程从而使之摆脱了个人的自然的身体局限），那么毫无疑问是完全正确的”。韦伯强调理性是包含各种各样东西的完整世界，包括经济理性、行政理性、法律理性等。凯尔纳提出，“按照启蒙思想家的现代性构想，社会系统应有各自独立的标准和合理性的要求；同时，他们还希望社会整体必须在理性的基础上协调发展。根据他们的研究，现代化的特征可以概括为理性化、法制化、标准化、制度化和民主性等方面，其中，理性化和民主性是现代化的核心特征。
治理能力现代化是指治理主体作用于治理对象时，展现出的具有标准化、制度化、科学化和民主性等现代性特征的行为素质。现代治理能力与传统管理能力在目标、理念、过程、手段等方面存在差别：在目标方面，现代治理能力强调治理对象的发展，目的在于通过治理主体帮助治理对象实现发展，传统管理能力强调对管理对象的管理，目的在于制止管理对象的不当行为；在理念方面，现代治理能力强调服务，传统管理能力强调控制；在过程方面，现代治理能力特别强调结果管理和准入管理，传统管理能力过于倚重过程管理；在手段方面，现代治理能力重视运用咨询、指导、评价、引导等手段，传统管理能力重视运用行政、权威、命令等手段。
3、大学治理体系与治理能力现代化的关系。治理体系规定了行为主体的构成、行为主体的权力关系和行为主体的行为方式，是治理活动的一种结构化安排。大学治理体系与大学治理能力的关系，本质上是结构与功能的关系。在组织结构和组织功能关系研究中，孔德认为社会中存在某种合理的结构，社会组织会像达尔文所认为的生物体那样，在对环境的不断适应中发展，社会组织有自身的结构，各部分只有协调发展，才能保证组织不断延续。斯宾塞创立了“功能需求”概念来分析社会结构和功能之间的关系，他认为社会结构的存在就是为了发挥某种特定的功能。帕森斯更明确提出一个社会组织功能的正常发挥需要四种条件，即目的达成、适应、整合和模式维护，而这正是组织结构所能保证的。吉登斯也强调了结构对功能发挥的重要作用，指出“规则和资源的不同组合会形成不同的结构，其中，规则作为结构中相对稳定的部分有制约作用，而资源作为能量是积极变动的，故而导致结构既有制约性又有能动性”。
通过构建现代大学治理体系来提升现代大学治理能力，正是基于“结构－功能”的一种内在逻辑关系。一方面治理体系规定了治理主体的权力结构、行为方式，对组织功能的发挥产生重要的作用。完善、合理的治理体系能够促进治理能力的提升，不完善、不合理的治理体系，会使治理主体之间相互扯皮、相互推诿从而削弱治理能力的发挥。另一方面，治理体系“无形中影响师生的基本价值观和管理理念、影响学校运行效率和教育发展的方向”。当师生员工的基本价值观念与教育发展方向、治理目标方向一致时，治理效果会提高，否则，就会影响治理的效果和效率。因此，构建完善、合理的治理体系，对促进治理能力提升非常重要。二、我国大学治理中存在的主要
从现实来看，虽然我国大学治理方式在不断改进，治理能力在不断提高，在一定程度上满足了社会对高等教育的需求，但大学治理中仍存在着一些突出的问题，具体表现在以下五个方面：
1、政府、市场及社会作用大学的机制不健全。在我国市场经济体制不断推进的过程中，大学的管理体制从早期的单纯计划体制转向了以政府宏观管理为主、市场有限介入为辅的管理体制，并开始注重发挥大学自主办学的积极性。但是，以政府、市场和社会组织为核心要素的大学外部治理机制并不完善，严重影响了大学的治理能力。一是政府管理大学的权力边界存在模糊性，政府在大学管理方式和管理内容方面存在随意性，尽管《教育法》、《高等教育法》等法律明确规定了大学的法人地位，赋予了大学的办学自主权，但政府并没有把大学作为独立法人来进行管理，而是从政府行政管理的角度，把大学作为实现自身目标的工具来进行控制，大学的办学行为受政府管理者意志影响非常明显，大学具有典型的外部行政化特性。二是市场作用于大学的机制不完善，市场作用于大学的内容、程度、方式受其他因素的影响，市场配置资源的作用并不能充分地发挥。大学是公益性机构，不得以营利为目的进行办学，这就决定了政府要对大学进行干预，大学要承担公共职能，大学要回应社会公众需求，其结果导致大学不断在政府干预、公共需求和市场利益之间摇摆，大学应如何适应市场，应从哪些方面适应市场还处在摸索之中。三是社会公众对大学的需求碎片化、多样化、个性化，目前还没有形成较为完善、权威、系统化的组织向大学表达公众需求，大学对社会公众的需求往往处于被动回应的状态，回应行为具有碎片化、被动性、短暂性等特征。四是大学的责、权、利不能有效地集中于大学自身，大学自主办学的积极性、主动性受到限制。
2、党政权力界定不清。我国大学管理结构中，存在着以党委书记为首的党委系统和以校长为首的行政系统，两者共同管理学校，是一种双重的管理系统。为了避免管理中出现交叉重叠的现象，相关法律、法规对两者的权限进行了划分，但是边界不清，在具体实施中相互扯皮的现象不可避免。如《高等教育法》规定学校党委的职责是“执行中国共产党的路线、方针、政策，坚持社会主义办学方向，领导学校的思想政治工作和德育工作，讨论决定学校内部组织机构的设置和内部组织机构负责人的人选，讨论决定学校的改革、发展和基本管理制度等重大事项，保证以培养人才为中心的各项任务的完成”，校长的职责是“全面负责本学校的教学、科学研究和其他行政管理工作”。在此规定中，虽然规定校长负责学校发展的全面工作，但同时规定党委要保证学校办学方向，要领导思想工作和管理人事工作等，党委和校长在学校政策制定、人事管理等方面就会出现权力的交错。学校管理中的双重管理系统，在决策、执行和监督等活动中容易出现交叉、相互干扰，严重地影响了学校管理系统的有效运行。
3、学校与院系主体地位错位。院系是学生培养、科学研究及学科建设的实施者，对学生状况、研究趋势及学科特点有着直接的接触和充分的认识，因此，院系在大学管理中应处于主体地位。但在我国大学内部管理体系中，校级部门处于学校管理的主体地位，院系处于学校管理的从属地位，学校与院系的主体地位出现了错位。首先，学校职能部门对院系具有人事管理权，对院系招聘教师的数量、院长的选拔有着绝对的权力，甚至对院系招聘教职工的类型及水平也拥有管理权；其次，学校职能部门拥有院系人才培养的管理权，在招生数量及类型、课程设置、培养方案等方面拥有强大的管理权；最后，学校职能部门对院系各种经费的使用拥有较多的管理权，院系自主使用资金的权力受到限制等。由于学校职能部门在教职工招聘、学科建设、教学科研、学生培养及资金分配等方面拥有很大的管理权，控制着院系实施教育教学活动的重要资源，使院系在人才培养、学科建设、教学科研等方面受到学校层面行政命令式的干预，院系发展的灵活性、积极性和主动性受到了很大的限制。
4、学术权力与行政权力运行失当。大学在运行过程中，存在学术和行政两大权力，两种权力具有不同的性质和运行特征：学术权力是一种学术指向的权力，强调管理的自主性；行政权力是一种效率指向的权力，强调管理的标准化。何种权力占据主导地位要根据行为主体的活动特性决定，只有权力的性质和运行特征与行为主体的活动特性相匹配，才能使行为主体真正按照自身的活动规律活动，才能有效地发挥自己的功能，否则，行为主体的功能就会受到影响，行为效果就会被削弱。大学是从事学术研究的重要场所，运行及日常管理活动要尊重学术特点与学术规律，要尊重学术研究的自由性和自主性，它需要学术权力发挥主导作用，只有如此，才能使大学运行活动更加有利于尊重学术活动规律，促进学术繁荣。同时，以教授为主导的学术力量治理大学，能够把握学术研究的规律和学术发展的方向，因为教授们从事着学术研究，清楚学术研究所需要的资源及环境。另外，教授还是该行业的专业研究人员，对问题认识比较深刻，是一种精英型的管理，有利于促进管理活动效率、效果的提升。但在我国的大学管理体系中，行政权力强大而学术权力弱小，行政权力严重束缚了学术权力的运行。首先，行政权力管理学术事务，如学科建设、学生培养、教职工及学生学术评价等都是在行政力量的管理中进行的；其次，行政权力管理学术权力的实施人员，如教授评选、学术委员会成员的资格评选等；最后，行政权力管理学术权力运行的物质资源。出现这种情况的原因在于：行政权力具有完整的执行系统、健全的运行机制、足够的工作人员，并且控制着学校发展的重要资源，而学术权力运行没有完备的系统及组织机构，没有资源、人事、学科审批权力，在学校管理活动中处于边缘地位。
5、师生员工民主管理与监督作用发挥不足。教职工和学生是学校教育教学活动的实施主体和承受主体，是感受学校教育教学活动效果的直接体验者，是通过建言献策来促进教育教学活动改进的重要力量，因此，应积极发挥他们对学校事务的建议作用和监督作用。但在我国大学治理的现实中，教职工及学生在学校教育教学和管理活动中的作用发挥受到了限制。首先，学校管理规章的出台主要由行政人员决定，教职工及学生没有参与学校决策的有效途径；其次，教职工及学生对教育教学活动中发现的新情况、出现的新问题，缺乏有效的反馈途径，对学校管理效果的评价也无法有效反映到学校决策中来；最后，教职工及学生对管理者无法实施有效的监督。
“大学治理体系，是提升大学治理能力的根本途径”，为有效提升大学治理能力，必须构建现代大学治理体系。大学治理既是大学之外的治理，也是大学自身的治理，大学治理体系需要从大学外部和内部两方面来构建。
1、大学外部治理体系构建。大学外部治理体系建设问题，就是如何处理大学与其外部主体的关系问题。对于大学与其外部主体的关系，有人把它界定为大学与政府的关系，有人把它界定为与大学相关的其他主体与大学的关系，如大学与政府、大学与企事业单位、大学与大学的关系等。大学治理体系的构建，必须明确治理的本质特性，首先，治理不只是大学与政府的关系问题，是追求治理主体多元化的问题；其次，治理不是大学之外的所有主体都来参与的问题，是能够对资源配置发挥作用的主体参与大学治理的问题；最后，治理不是针对治理对象而言的，是针对治理主体而言的。对大学办学行为产生重要影响的外部主体有政府、市场及社会组织三类，大学外部治理体系建设就是如何处理好政府、市场、社会组织与大学的关系，让政府、市场、社会组织形成一个有机的系统。“政府宏观管理、市场规范调节、社会广泛参与、学校自主办学”是理想的大学外部治理结构，“良性互动、有机协调、有效制衡”是理想的大学外部运行机制。政府在我国现行管理体制中具有无比强大的作用，影响市场的运行，影响社会组织功能的发挥，影响大学的自治。在我国政府力量还比较强大，公民社会发育不成熟的状况下，如何构建大学外部治理体系？大学外部治理体系构建的关键，在于恰当界定政府的角色、合理规范政府的行为，恰当处理政府与大学、与市场、与社会组织的关系。在政府与大学的关系处理方面，尽管纽曼和洪堡等人从科研发展的角度强调大学应该自治，但这种思想还是引起了其他人的反驳，如杰勒德·德兰迪认为纽曼的观点已经站不住脚了，现代社会中有多少认知结构，就会有多少种大学理念。另外，萨缪尔森所谓的“外部性”、科斯所谓的“产权界定”等问题，是在社会中普遍存在的问题，也需要政府采取措施加以解决。在现代大学治理中，政府作用应限定在三个方面：一是监管，政府要积极发挥对大学的监管作用，但应改变目前重视过程而忽视准入和事后管理的方式，要特别重视事后监管；二是引导，政府应通过政策、资金等非强制性方式进行引导而非强制；三是服务，政府应充分发挥自己在信息、业务等方面的优势，积极开展咨询、指导、建议、帮助等服务工作。在政府与市场、社会组织的关系处理方面，首先，政府与市场的关系，斯密强调政府应是“守夜人”，新公共管理理论强调政府应是“裁判员”而不是“运动员”，因此，政府应通过扮演“守夜人”和“裁判员”的角色，充分利用市场调节资源的作用，促进教育有效供给。但政府不是随意管理、任意管理，而是要像卢梭强调的按照公民的意志来进行管理，否则就存在非法性。其次，政府与社会组织的关系，政府应积极培育社会组织，对其进行指导和帮助，政府对社会组织应重视准入监管和事后监管，并保证社会组织的独立运行。在政府宏观监管下，充分发挥市场和社会组织对教育资源的配置作用，政府发挥监管作用和资源配置作用，政府配置教育资源应是引导性配置，而非强制性配置。
2、大学内部治理体系构建。大学内部结构由横向结构和纵向结构构成，大学内部治理体系构建包括横向体系构建与纵向体系构建两个方面。（１）横向体系构建。横向体系构建主要解决权力的分散以及权力之间的制衡问题。在权力分散方面，我国现代大学内部治理体系应是“党委领导、校长负责、教授治学和民主监督”。在权力制衡方面，大学内部应建立决策系统、执行系统、监督系统，由此形成各自独立、权责明确、相互制约的关系。在党委领导与校长负责关系处理方面，我国大学要依据《教育法》、《高等教育法》、《中国共产党普通高等学校基层组织工作条例》等法律法规与政策，结合本校发展实际，对党委领导下的校长负责制进行顶层设计。通过学校章程，规范学校党委集体领导的议事规则、决策程序，明确支持校长独立负责地行使职权的制度规范；明确校长作为学校法定代表人和主要行政负责人，全面负责教学、科研和其他管理工作的职权范围；规范校长办公会议、校务会议的组成、职责、议事规则等内容。在学术权力与行政权力关系处理方面，大学应根据《高等学校学术委员会规程》和教育部办公厅下发的《关于学习宣传、贯彻落实＜高等学校学术委员会规程＞的通知》，认真修订、完善学校的学术委员会章程，组建学术委员会。在具体制定过程中，要尊重和保障教职工、学生在教学、科研和学习方面依法享有的学术自由、探索自由，营造宽松的学术环境，保障学术权力能够依照学校章程在学校学术事务中充分发挥其应有的重要作用；保障学术权力能够参与学校学术决策过程的各个环节，在学校学术事务中从大学学术内在特征和规律的角度充分表达意见、建议和诉求，拥有对学校学术事务的表决权、建议权和监督权；有效防范行政权力在大学学术中的滥用，除应保障学术权力参与学术事务的决策外，还应当建立以学术权力为主的学术资源配置监督机制。在尊重、维护和保障学术权力对大学学术进行调节的同时，行政权力对学术进行适度调节，以鼓励学术创新，确保学校整体学术目标的完成。在民主监督方面，管理者既要充分保障教职工和学生的权利，更要积极发挥教职工和学生在学校管理中的作用。《教师法》中明确规定教职工应“在学术活动中充分发表意见”，“对学校教育教学、管理工作和教育行政部门的工作提出意见和建议，通过教职工代表大会或者其他形式，参与学校的民主管理”，因此，在学校的教育教学及管理活动中，教职工的建议权和民主管理权必须得到保障。《教育法》中明确规定学生可“对学校、教职工侵犯其人身权、财产权等合法权益，提出申诉或者依法提起诉讼”，因此，学生的人身权、财产权等合法权益必须得到保障。同时，要认识到教职工和学生的实践活动特性，积极发挥教职工和学生在学校管理中的作用，实现教职工和学生对学校教育教学及管理活动的参与，建立学校共治体系。学校应通过学校章程对教职工代表大会、学生代表大会的地位作用、职责权限、组成与负责人产生规则，以及议事程序等进行明确规定，对学校自主设置的各类组织机构（如校务委员会、教授委员会、校友会等）的地位、宗旨及基本组织与议事规则进行规范,为教职工和学生的民主监督提供制度保障。（２）纵向体系构建。纵向体系构建包括学校－院系体系构建和组织－个体体系构建两类。在学校－院系体系构建方面，应构建以院系为主体的治理结构。在组织－个体体系构建方面，应构建尊重个性特点并有助于维护个人自由的治理结构。在学校－院系体系构建方面，传统管理体系强调学校对院系进行绝对的领导和控制，学校是主要的决策机构，负责学校的绝大部分决策，院系对学校决策负责执行，很少有决策权力。传统管理体系束缚了院系的积极性，与现代社会快速发展的节奏、信息的急剧膨胀和民主化的治理理念不符。在现代学校－院系体系构建中，要特别注意发挥院系在决策中的主体作用，实施决策权力的下移。决策权力的下移，有利于加快决策的节奏，有利于更好地与社会发展相适应，更是民主管理思想的体现。学校的主要工作是提供咨询、指导、帮助等服务工作，根据学校发展的主体规划对院系的发展进行引导。在组织－个体体系构建方面，传统管理体系强调组织利益高于个人利益，组织凌驾于个体之上，个体是“组织人”而不是“独立人”。随着社会的进步和民主思潮的兴起，重视个体利益、尊重人的个性的民主管理应该受到重视，“民主是时代进步的标志，也是大学发展的基础，大学作为社会发展的先导，建立现代大学制度进程中实行民主管理的重要性不容忽视”。民主管理应包括两个层面：一是管理者在处理组织与个体关系时，不能只要求个体对组织的服从和奉献，同时要重视组织为个体提供的机会和利益，重视个体在组织中的发展；二是管理者对个体的管理应是一种民主式的管理，管理规章的制定应广泛征求教职工的意见，管理方式应以激发和鼓励个体力量的发挥为主，重视个体表达的意见，管理内容要充分重视个体需求，有利于实现个体的多样化发展。
（本文来自《高等教育研究》2015年7月第36卷第7期）
