人口问题始终是我国面临的全局性、长期性、战略性问题，历来都是国家制定教育规划时的战略考量因素。《教育强国建设规划纲要（2024—2035年）》（以下简称《纲要》）所面临的人口因素已发生结构性变化，直接影响《纲要》的战略目标、任务和基本政策。为此，我们需要全面准确辩证地认识人口结构对教育的深远影响，在人口变化视角下深刻透视《纲要》的核心要义，把教育强国建设作为人口高质量发展的战略工程，为民族复兴伟业提供坚实支撑。
一、人口变化对教育强国建设的影响 当下中国人口正在发生从数量性压力向结构性压力转化的巨大转变，对教育而言，主要面临以下五个方面的影响和挑战。
低生育率的长期化直接导致各级教育学龄人口规模发生明显变化
第七次全国人口普查数据（以下简称“七普”）和近几年人口出生数据显示，2020年，中国总和生育率降至1.3，近年叠加疫情影响，又进一步下降到1.1左右。2022年，中国人口自1960年后首次出现负增长。根据联合国人口司估算数据，2020年只有10.3%的国家和地区总和生育率在1.3以下，中国总和生育率在世界上处于低位水平。结合世界人口发展规律和当前中国现状，我国人口低生育率可能会持续较长时期，经初步测算，当前至2035年每年的出生人口约在800—1000万，较2010—2020年平均1600万的年出生人口数减少了近一半。 出生人口变化会直接导致各级学龄人口规模发生变化，进而影响各级教育的入学需求与资源配置。综合国内外相关研究与预测分析，2025—2030年，我国学前教育、小学教育入学人数将大幅下降，到2030—2035年，初中和高中入学人数开始明显减少，而高等教育学龄人口要到2035年之后才会呈现下降趋势。具体而言，预计2025—2035年，3—5岁学前教育学龄人口将由当前的约3700万人下降至2400余万人；6—11岁小学阶段学龄人口将由当前的1亿余人下降至约5100万人；12—14岁初中学龄人口将由当前的5400多万人下降到约2800万人，15—17岁高中阶段学龄人口由当前的约5200万人下降到4100多万人；18—22岁高等教育学龄人口则整体有所增长，由当前的约7500万人上升到2032年最高时的约9100万人，到2035年约为8900万人，预计到2039年将会下降到7000万人以内。
加速发展的老龄化推升老年教育需求的多样化
一方面，2023年，我国65岁以上老年人口占比已达15.4%，老龄化程度高于约80%的中高收入国家和地区，我国已进入老龄社会。预计到2035年，我国65岁以上老年人口占比将超过20%，中国将进入超老龄社会行列。[1]另一方面，2022年，我国60—69岁的低龄老人为1.49亿人，占总人口比重超过十分之一。预计到2038年，我国的老年人口增长仍以低龄老人为主，占老年人口总量的比重超过三分之二。[2] 随着老年人口规模的持续增长、人口预期寿命的提升，老年人的精神文化需求不断增长并呈现多样化，必将带来巨大的老年教育需求。国家层面不仅要致力于实现“老有所学”，也要推动“老有所为”，在丰富老年群体的精神文化生活的同时，进一步发展老年教育领域人力资源。与此同时，人口老龄化进程加速发展，导致当前老年教育供给缺口较大，老年教育专业人才供不应求，老年教育“一座难求”，专业和课程设置还不能满足需求。地方政府对大力发展老年教育仍存在认识不充分、重视不够、政策保障不到位等问题。
区域迁移的常态化加剧区域间教育资源均衡配置压力
根据国家统计局数据，2021年，我国流动人口达到3.85亿人，比2010年的2.21亿人增长1.64亿，占全国人口的比重由2010年的16.5%进一步提高到27.2%，中国已明显进入人口流动时代。在跨省流动目标地中，流入人口排名前三的省份是广东、浙江和江苏，广东和浙江跨省流入规模均在千万以上；流出人口最多的三省是辽宁、吉林和黑龙江，流出人口规模也在千万以上。 从人口的区域分布看，我国东部地区的人口集聚态势仍在持续。根据国家统计局数据，2023年，东部地区的人口规模为6.08亿，占全国总人口的43.21%，比2010年上升1.94个百分点，涨幅最高；西部地区的人口规模和占比也有所增长，2023年占比为27.15%，比2010年上升0.11个百分点；中部地区的人口规模较2010年有所下降，占比下降了2.05个百分点，为29.64%；东北地区的人口规模和占比则均明显下降，人口减少1360万，占比下降了1.42个百分点，黑龙江、吉林、辽宁三省也是人口占比下降最高的省份。
随着人口持续向东部沿江、沿海及内地城区聚集，长三角、珠三角、成渝城市群等区域人口增长迅速，2023年，约42%的人口分布在大湾区、长三角、京津冀和成渝地区，长三角城市群人口总数最高，已接近2.38亿；大湾区人口增速最快，2010—2023年，人口增长了21.69%。人口大量流入区域的教育学位需求激增，学位供给面临巨大压力，教育资源短缺、教育竞争加剧等问题日益突出；而人口流出区域则可能出现教育资源利用不足、闲置或浪费的现象。
持续推进的城镇化挤压农村教育发展空间
伴随工业化进程加速，非农产业在城镇集聚，我国农村人口不断向城镇流动，人口城镇化率不断提高。“七普”数据显示，2020年，我国城镇人口为9.02亿，城镇化率达到63.89%，比2010年提升了14.21个百分点；2023年，城镇化率又进一步提高到66.2%，未来还有进一步发展的空间。同时，我国基础教育学生城镇就读比例远高于人口城镇化率，2023年，基础教育阶段在校生在城镇学校就读比例比人口城镇化率整体高约20个百分点，且城镇化率越低的省份差值往往也越大。 在教育领域，学龄人口向城镇持续流动，造成了义务教育学校“城挤乡空”的现状，乡村学校“空心化”趋势加剧。随着出生人口进一步减少，乡村学校将面临更大的生源不足困境，按生均分配的教育经费将不足以支撑乡村学校的运转；难以吸引和留住优秀教师到乡村学校任教，影响乡村学校教育质量提升；关闭的校园将造成乡村学校部分软硬件资源的浪费等问题。
家庭规模的小型化削弱家庭教育育人功能
近年来，我国家庭结构变化主要表现为规模持续下降、家庭户总量增速显著快于人口总量增速。人口总量由2010年的13.33亿人增至2023年的14.08亿人，而家庭户总量由4.02亿户增至5.07亿户。2010年，家庭户规模为3.10人/户以下，2023年降至2.80人/户以下，家庭的平均人口从“3人”向“2人”过渡，中国家庭作为最基本的社会组织结构正在发生深刻变革。 在家庭规模小型化的过程中，家庭教育面临挑战。一方面，随着家庭规模小型化，家庭教育强调“养”而淡化“育”，试图用学校教育代替家庭教育，导致家庭原有的养成型教育功能削弱，优秀家风传承缺乏纽带；传统家庭文化活动形式单一，吸引力不足，造成年轻人参与热情不高，隔代直系家庭快速增长，存在家庭教育情感支持弱化、言传身教缺失的风险。这种状况在农村留守儿童、城乡流动儿童身上表现尤为凸显。另一方面，家庭规模小型化也提升了家庭的教育支付能力，引发了父母对子女教育的高关注、高期待与高焦虑。调查数据显示，家庭生育规模减小有助于提高儿童的学业成绩，独生子女家庭儿童的学业成绩要优于非独生子女家庭，但同时小规模家庭子女的心理适应性水平也显著偏低。伴随家庭规模小型化，家庭用于教育的支出也持续增加，对家校社协同育人的愿望和关注更加迫切。
二、教育强国建设应对人口结构问题的国际经验
当今世界，人口结构正在发生深刻变化，人口总量稳中增长但增速趋缓，绝大多数高收入国家和中高收入国家的生育水平都已降低到更替水平之下，年龄结构不断老化，人口向城镇特别是大城市聚集，国际人口大量迁入迁出等。很多发达国家比我国更早面对人口出生率降低、老龄化、城镇化等人口结构问题，并将教育作为应对人口结构问题的重要策略之一。
增加教育福祉是各国应对低生育率的重要举措
积极的生育鼓励政策需尽早行动且综合施策。各国的实践表明，低生育现象与观念在社会层面一旦形成，会产生一定程度的自我强化效应，彻底扭转非常困难。因此，越早采取政策，越可能取得积极效果。例如，法国与日本均在1975年前后总和生育率开始持续低于更替水平。相对而言，法国更早关注人口问题，并持续出台鼓励生育相关政策。法国早在1977年就已经开始实施“育儿假”制度。由于政策实施早且持续时间长，法国人口总和生育率曾一度由1.66回升到2以上，虽然近年又有所回落，但在欧盟国家中依然是最高的。2019年，法国将学前教育纳入义务教育，并计划在2025年推出新的“生育假”用于鼓励生育。日本虽也较早关注人口问题，但前期政策重点在应对人口老龄化，对少子化重视不够，其在1990年后才开始逐步推行家庭扩张政策。[3]日本育儿方面的预算仍为发达国家的最低水平，虽然2008年发布了《新的待机儿童为零奋战计划》，但到2017年时仍有2万名等待入托入园机会的儿童。[4]日本近年人口总和生育率虽有波动，但自1993年起持续处于公认的1.5的警戒线下。2016年，日本政府通过了“一亿总活跃计划”，提出到2025年实现总和生育率1.8的目标；2019年，又推出幼儿教育和托育免费化相关法案，确保儿童教育免费政策落地。[5]虽然日本生育率没有回到理想数值，但并不能认为其长期实施的家庭政策无效。2006年以来，日本生育率已由1980年前的亚洲最低水平上升到持续高于东亚及东南亚地区其他富裕国家水平。[6] 教育福祉相关政策对鼓励生育发挥了积极作用。在促进生育的系列政策中，教育政策是其中重要的组成部分，主要包括发展托育服务、加强学前教育、实施教育费用补贴、促进家校衔接以及提高高等教育系统的开放性和灵活性等；政策重点在于降低家庭养育孩子的经济成本、时间成本、机会成本等。[7]不少国家和地区的经验数据表明，正规托育中心的入托情况与生育率之间存在正相关，托育服务有助于母亲重返职场、降低生育成本，进而提高女性生育意愿。[8]越来越多的国家将学前教育纳入免费教育或义务教育。结合联合国教科文组织教育系统数据和联合国人口司对各国生育水平的估算数据分析发现，在2010年已实行1年或1年以上学前义务教育的高收入国家，到2020年时，其总和生育率降低水平（0.13）低于未实行的国家（0.19）。德国在2008年实施《促进三岁以下儿童日托和保育法》，规定所有1岁以上幼儿都有进入托儿场所的合法权利，并通过多轮财政投资计划为托育服务提供公共财政支持；2019年生效的《良好日托法案》提出逐渐免除低收入家庭的基本费用，到2020年有三分之一的家庭使用免费托儿设施或免于缴费，德国日托率也从2008年的17.6%上升到2020年的35%。[9]教育津贴在实施促进生育政策的国家中也非常普遍。例如，瑞典既有对低龄儿童的抚育津贴，还给16岁及以上的中学生提供拓展儿童津贴和学生补助等。[10]促进生育的家校衔接政策主要是为儿童提供免费午餐和课后照料。例如，挪威的学龄儿童可全天在校并由学校提供午餐和课后活动。[11]此外，开放灵活的高等教育系统也有助于父母在生育后重返校园，减轻生育的选择成本和压力。[12] 鼓励生育的政策要发挥作用，内化为人们的意愿和行动，还会受到生育文化和价值观等的影响。例如，法国“社会育儿”的观念对生育政策有推动作用；日本文化更倾向于母亲亲自照顾孩子，影响了其托育服务效果；俄罗斯政府很重视对生育的宣传作用，向多子女的家庭授予“光荣父母勋章”[13]。营造适合生育、社会化育儿的文化氛围将有助于鼓励生育的政策发挥效用。 2.发展老年教育是各国支持“积极老龄化”的战略选择 发展老年教育成为国际共识。2002年4月，联合国第二届世界老龄问题大会提出了“积极老龄化”的理念，包含健康、参与和保障三重含义，强调应尊重和满足老年人社会参与、尊严获得以及自我实现的基本需求，创造有利于老年人参与社会活动的条件和氛围，助力老年人在社会生产生活中继续发挥作用。老年教育既是老年人社会参与的途径和过程，也能提供技能支持和知识保障。[14]发挥老年教育的杠杆联动作用以解决老龄化问题已成为国际社会的普遍共识。[15] 各国政府积极支持老年教育发展。政府部门通常以直接参与、法律支持等不同形式支持老年教育。日本政府由教育行政部门和社会福利部门共同负责管理老年教育事务，教育部门利用各级学校资源开设“高龄者教室”和“长寿学院”，社会福利部门则建立老年大学、老年俱乐部等。[16]美国、韩国等重视发挥法律法规在老年教育中的作用。自20世纪60年代开始，美国陆续颁布了《免费老年教育法》《联邦老年教育政策》《老年人法》等法案，用于管理和促进老年教育发展。[17]近年来，美国重新修订了《老年人法》，并且颁布了《老年人支持法2020》，持续推进老年教育落地。[18]韩国老年教育相关法律和政策的内容主要体现在《老年人就业促进法》《老年人福利法》《少子化·高龄化社会基本法》《终身教育法》《老年教育专家培训计划》五部法律或政策中，涵盖了扫除文盲、发展社会福利、推行终身教育和维护社会公正四重功能。[19] 老年教育具有很强的社区取向。例如，美国依托可就近入学的“社区学院”开展老年教育，以满足不同社区老年人多样化的教育需求；同时又广泛设置社区老人中心，由志愿者担任教职员工，为老年人提供公益性教育服务。[20]一些北欧国家也在探索“地方化”老年教育形式，如丹麦在全国16个郡和275个市的乡村城镇都开设了老年教育机构，实现老年教育机构与社区居民生活空间的融合覆盖。[21] 高等教育资源在老年教育中发挥积极作用。例如，20世纪70年代兴起于法国的“第三年龄大学”（University of Third Age）（现多用“自由时间大学”“年龄交互大学”等名称）通常附设在高校内，或与地方政府的老年服务部门联合举办，由高校内相关学院主持，采用自由入学的方式向所有退休人群开放，经费主要由政府承担，学生只需支付少量注册、课程等费用。[22]近年又有国家倡导并参与创建老年友好大学（Age-Friendly University），即鼓励普通高校运用既有设施，依据老年人的身心特点为老年人提供职业、文化、保健等多样化教育服务。老年友好大学不但可为老年人提供继续学习机会，也可为年轻人向老年人学习提供机会。[23]老年友好大学由爱尔兰都柏林城市大学在2012年发起倡议，目前已形成老年友好大学全球网络（Age-Friendly University Global Network），参与高校超过百所，其中美国、加拿大和爱尔兰的参与高校最多。还有国家取消年龄限制，支持老年人和年轻人一起参与大学学习，如瑞典55岁以上的老年人已在高校学生中占有相当比例。
统筹发展是各国应对城乡人口结构动态变化的基本政策
统筹城乡教育发展是当今大多数国家应对人口结构城镇化的重要举措。美国将义务教育管理权限逐步上移到中央政府，并加大中央政府对城乡基础教育的投入，最大限度促进教育机会均等；芬兰采用面向每个学生的个性化教学辅导方式推动教育公平；瑞典则通过政府资助具有主体平等性的“学习圈”形式推进城乡成人教育。此外，美国为改善农村流动人口随迁子女的义务教育问题，在教育立法、政策保障、教育补偿和经费保障等诸多方面都做了努力，如推行“流动学生教育计划”（Migrant Education Program），旨在解决跨区务工人员子女、无家可归儿童、移民家庭孩子和军人家庭子女等流动儿童的健康和教育问题，从法律上保障了流动人口随迁子女接受教育的权利，帮助其克服语言及文化障碍，并获得相关医疗及保健服务。[24] 乡村小规模学校作为教育系统的“神经末梢”成为施策重点。各国主要围绕精准投入教育经费、发掘学校自身优势、构建教育资源共享网络、补足乡村教师资源短板等方面进行深入拓展。例如，美国各州依据学校的学生总数或贫困学生的数量对学校进行额外拨款资助；日本通过ICT技术、提供校外学习机会、师生资源共享等方式提升小规模学校办学质量；奥地利注重打造富有魅力的小规模学校，因地制宜开发特色课程，一些乡村因特色学校而远近闻名；澳大利亚政府为减轻小规模学校的办学压力，积极补充教育资源供给，同时降低学生的私人教育成本[25]；俄罗斯启动了乡村专项计划，先后实施“农村校车计划”“乡村教师计划”，极大程度上缓解了边远地区适龄儿童上学问题和优质师资匮乏问题[26]；法国教育部通过与乡村地区签约，支持招生困难的学校，帮助其设计教学课程，试验混龄共享课堂[27]。 在基础教育布局调整中强调平衡教育效益与经济效益。各国为整合教育资源、实现教育公平，不仅考量经济因素，更以尊重教育发展规律为前提。进入21世纪，美国基础教育趋向多元化和科学化，针对学生、教师、家长、社区、校董事会成员等不同利益相关者制定不同政策，并探索推行移动学校学习计划。关于农村学校能否撤并问题，许多国家将学校规模、上学距离、生源变动情况和社区居民意见作为考量指标。日本基础教育布局中，市町村发挥主导作用，同时国家将管理权力下放到各地方政府。各地方政府依据各地区的实际情况，自主调整学校的规模和上学距离，[28]政府还加大对偏远地区教师的补贴力度。
推动教育结构与区域人口、经济社会结构相适应是各国应对人口流动的关键手段
面对人口区域迁移对教育带来的挑战，各国都采取举措引导教育资源合理流动或重组，努力缩小区域教育差距。英国政府针对城市内部阶层空间分离及教育发展不均衡等相关问题，推出了“杰出城市计划”（Excellence in Cities）。该计划意在为所有居住在城市的学生提供平等的教育机会与适切的教育发展空间，推动建立地方教育部门之间、地方教育部门与学校之间以及校际的紧密合作，以促成教育资源的合理流动，最终实现城市内部教育均衡发展目标。[29]针对教育欠发达地区，英国政府提出了“教育优先区计划”（Education Priority Areas Scheme）和“教育行动区计划”（Education Action Zone Programme），分别为政府主导与政府投入相结合、政府引导及社会投入为主的教育均衡发展计划。美国对城市学区的管理打破以往纵向独立的管理样态，开展了基于学校生源、教育治理等共性问题的横向交流合作，包括共享信息、共同规划与协同发展，促成城市区域整体教育的均衡发展。[30]纽约市政府促进学校资源优化重组，以一批小型公立高中取代位于贫困地区、教学效果长年不佳的大型高中。[31]巴黎市政府为应对人口向城市东部和郊区迁移的流动趋势，调整布局重点，将超半数的教育优先区学校都划入城市东北部地区，推动学校布局结构的动态优化。[32] 高等教育布局结构优化成为区域教育与人口协调发展战略的重要内容。人口流动特别是人才流动，往往伴随着知识、技术、资金、信息、创新等多方面要素的流动，以及新的全球关系网络的形成，是区域竞争力的重要源泉。伴随着人口迁移，国际上出现了“高等教育集聚”现象。纽约、旧金山和东京三大世界一流大湾区通过一大批高水平大学集群的强力支撑，打造成了世界级的科技创新集群地，同时形成了各自独特的集群发展模式，即纽约湾区形成了“多中心+轴线”式大学集群发展模式；旧金山湾区形成了多中心互补式大学集群发展模式；东京湾区形成了“中心+边陲”式大学集群发展模式；旧金山湾区形成了多中心互补式大学集群发展模式；东京湾区形成了“中心+边陲 ”式大学集群发展模式。[33]其共同点和可借鉴的经验是拥有一套完善的“政产学研创”多元主体的协同创新体系，实现高水平大学集群发展、产教融合，高校间形成彼此互补和制约力量，并以人才为纽带，推动产研“联姻”，与湾区社会形成紧密互动，在增强高校知识创造能力、人才培养能力、成果转化能力方面效果显著。
建立健全学校、家庭和社会协作机制是各国应对家庭结构变化的共同理念
家庭结构变化必将引发家庭生育、教育和养老等功能的转变。为应对家庭规模小型化、家庭结构核心化，西方国家实施了一系列“家庭政策”，以缓解家庭结构变化下家庭教育功能削弱带来的不良影响。 保障儿童教育福利，在欧洲地区特别是欧洲福利国家被广泛推行。瑞典儿童教育福利政策发展处于领先地位，其重点是将儿童教育与儿童照顾相结合。1996年7月，瑞典政府将儿童照顾相关事务从“卫生与社会事务部”转移到“教育与科学部”，以加强儿童照顾和儿童教育立法的统一规划。1998年，政府又发布了1—5岁儿童“全国课程规划”，用于指导学前教育的教学工作。这项改革使学前教育成为全国教育体系的一部分，强化了学前教育与义务教育之间的衔接。[34]自2020年起，瑞典政府将联合国《儿童权利公约》变为本国法律，认为该举措有助于使儿童权利相关内容更为清晰，有助于社会从儿童权利的视角处理公共事务。 建立学校、家庭和社区间的新型合作伙伴关系，成为家庭结构发生剧变之下世界各国教育实践者的共识。家校合作是20世纪后半叶以来世界教育改革的一个趋势。美国的家校合作在20世纪80年代趋于成熟，逐渐延伸至家庭、学校、社区合作。美国教育行政系统致力于增加学校、家庭、社区之间的联系，为三者的良性互动搭建桥梁。学校委员会在拉近学校与家长、社区的关系方面发挥着积极作用，学校委员会召开的会议也均向公众开放，从而形成良性循环，家校社对促进儿童发展这一共同目标的认识逐渐明晰。英国不仅在教育法案中强调家校合作，还推出多项行动计划，将家校合作作为促进教育均衡发展的重要一环，如“减少早期辍学计划”提出“通过学生、家长（家庭）和学校工作人员之间的支持和合作，来加强学生对学校教育的认同，提升他们的学习动力”[35]。2022年，英国慈善机构Parent kind、学校和学院领导者协会、英国中小学校长协会联合发布了《如何建立有效的家庭-学校合作伙伴关系》指南，以帮助英国所有学校建立适合21世纪社会的家校合作伙伴关系，推动家庭、学校和社区共同努力，为儿童提供最佳教育环境。[36]日本的家长-教师协会也非常发达，有力促进了学校和家长的沟通和协助。日本和我国台湾、香港地区的家校合作政策虽受西方影响较大，但也呈现典型的东方特征，如既强调家长对学校事务民主参与的权利，也继承了对家庭教育和传统文化的重视。[37]
三、面对人口变化，教育强国建设的战略应对
面对人口结构的巨大变化，《纲要》紧紧把握教育的政治属性、人民属性和战略属性，前瞻性谋划，整体性推进，充分参考借鉴了国外正反两方面的经验。《纲要》构建了完整的顶层设计体系，以提升教育普及水平为基础，以完善“一老一小”教育政策为支撑，以提高人才自主培养质量为导向，以优化教育资源与人口结构的适配性为动能，以教育数字化作为拓展新赛道的突破口，以家校社协同育人为保障，推动人口发展从“数量优势”向“质量优势”转变，为全面建设社会主义现代化国家提供高质量人才支撑。
以全面提高教育普及水平为基础，推动“人口红利”转型升级 尽管中国的人口红利正在逐渐消退，但人口红利的比较优势仍然存在。世界银行数据显示，2022年，中国15—64岁劳动年龄人口的规模约9.75亿，占世界15—64岁劳动年龄人口总量的18.9%；据预测，到2050年这一比重将下降至12.4%，但劳动年龄人口仍超过7.5亿，仅次于印度（11.2亿）。[38]与此同时，我国人口质量还有较大的提升空间。2020年，我国25岁及以上人口平均受教育年限仅有9.5年，在世界排名第86位，与美、英、德等教育强国的平均水平相差3.2年。[39] 把人口红利转化为人才红利，着力提升中国人力资本总体水平是贯穿《纲要》的重要线索。一是要稳步扩大增量。《纲要》提出：“推动义务教育优质均衡发展和城乡一体化”，“提升寄宿制学校办学条件和管理水平，办好必要的乡村小规模学校”，到2035年“基础教育普及水平和质量稳居世界前列”。面对《纲要》的要求，底线是要做好义务教育的控辍保学工作，切实保障所有适龄人口完成九年义务教育；主线是推进高中阶段教育全面普及；重点是稳步推进高等教育普及化水平。根据教科文组织与世界银行数据，2022年，高收入国家高中阶段与高等教育毛入学率整体水平分别达到107.8%和79.3%，而我国2023年的相关数据分别为91.8%与60.2%，与高收入国家相比还存在明显的差距。[40]在未来的发展中，应新建、改建和扩建一批优质普通高中，增加学位供给，扩大优质普通高中教育资源总量。促进普职融通，稳步扩大职业本科学校数量和招生规模。在高等教育阶段，应持续增加对高等教育的财政投入，确保教育经费的稳定增长；进一步扩大本科和研究生培养规模，提升高等教育毛入学率，提高博士生研究生占比。二是要加快赋能人口存量。“七普”数据显示，我国初中以下文化程度人口占总人口的34.9%，西部地区该项比重超过四成。[41]针对上述现实，《纲要》明确提出“完善和加强继续教育、自学考试、非学历教育等制度保障，建设人人皆学、处处能学、时时可学的学习型社会”。在具体实践中，可以整合各类教育机构的优质课程资源，形成涵盖广泛、内容丰富的终身学习资源库，支持个性化学习路径的定制，满足不同学习者的需求。推动学校、企业、社区等之间学习资源的共享，形成开放的学习生态系统。通过联合办学、学分互认等方式，打破学习壁垒，拓宽学习渠道。持续推进学分银行建设，通过学分累积和转换机制，促进学习者的持续学习和职业发展。
以“一老一小”教育政策体系为支撑，提高教育对人口长期均衡发展的支持力度 “一老一小”政策牵动亿万家庭，关乎民生福祉，教育在其中可以也应当发挥重要作用。随着我国进入“少子化”时代，出生人口的下降给教育发展带来了巨大挑战，但同时也提供了优化教育资源配置、提高办学标准的契机。同时，伴随着中国人口老龄化程度不断加深，老年人口数量不断增加，挖掘老年人力资本将成为有效应对劳动力短缺和人口老龄化的重要手段。
针对“一小”问题，《纲要》提出“支持有条件的幼儿园招收2至3岁幼儿”，减轻家庭教育的成本，促进婴幼儿全面发展，释放生育政策的潜力，提升学前教育普惠普及程度。在保障上，应制定详细标准，对招收2至3岁幼儿的幼儿园予以财政补贴。在师资上，可以鼓励有条件的高等院校、职业院校开设托育专业，加快专业人才培养，将与托育相关的教职工纳入幼儿园教师培训计划，提升照护服务能力。 针对“一老”问题，《纲要》提出“提升终身学习公共服务水平”和“建好国家老年大学”，其目标就是积极应对人口老龄化国家战略，大力开展老年教育培训，主动开发老年人力资源，充分发挥其在专业领域的积极作用，支持形成老年“人才优势”。在内容上，老年教育培训应涵盖健康保健、文化艺术、科技应用、法律知识、职业技能等多个领域，以满足老年人多样化的学习需求。在形式上，可以采用讲座、学习班、线上课程、老年大学等多种形式开展教育培训，方便老年人灵活参与。在机制上，应加强高校、职业学校与老年大学的合作，面向老年人组织相关培训，也可试点与老年大学联合办学，为老年大学提供优质课程；还应发挥老年人的专业优势，鼓励老年人在专业领域发挥余热，如邀请退休教师、医生、工程师等参与教育、医疗、科技等领域的咨询和服务工作。 3.以提高人才自主培养质量为导向，加快世界重要人才中心和创新高地的建设 当今世界人才的竞争首先是人才培养的竞争。《纲要》中多处强调人才自主培养的必要性和政策路径。例如，针对学龄人口的结构性变化，以及与之相伴生的高等教育需求多样化、高校办学同质化等问题，《纲要》提出“分类推进高校改革发展”“深化博士研究生教育改革”“完善拔尖创新人才发现和培养机制”等，加快形成教育、科技、人才一体化发展的组合拳，重点聚焦解决基础研究人才数量不足、质量不高的问题，探索形成中国特色、世界水平的高水平人才自主培养体系。创新工程师培养体系，努力建设一支爱党报国、敬业奉献、具有突出技术创新能力、善于解决复杂工程问题的工程师队伍。[42]可以参考国外的经验，构建以创新为导向、政产学研多元主体协同的创新生态系统，深化产教融合，促进高水平大学集群的协同发展。同时，以人才为核心驱动力，促进科技研发与产业界的结合与联动。
在劳动年龄人口减少的背景下，人人有技能、个个有特长更加重要，破解职业教育发展重点难点问题更加紧迫。《纲要》明确提出“加快建设现代职业教育体系，培养大国工匠、能工巧匠、高技能人才”，要求把质量作为职业教育的生命线，办好每一所职业学校，切实加强职业本科教育，让职业教育取得相对普通教育的就业竞争优势。进一步鼓励企业事业组织、社会团体等各方主体参与举办职业教育，盯住产业需求，创新人才培养体系，促进产教融合体系化、建设主体多元化、激励举措制度化，形成上下联动、左右链接、前后顺畅的现代职业教育体系，造就一支有理想守信念、懂技术会创新、敢担当讲奉献的庞大产业工人队伍。 4.以优化教育资源与人口结构适配机制为动能，提升教育服务区域经济社会发展的能力 人口高度集中在经济发展条件较好的地区，是世界各国经济社会和人口发展的普遍规律。未来全球国家之间的竞争，越来越表现为发达地区之间、顶级城市之间、都市圈和城市群之间的竞争，这就迫切需要教育资源配置顺应人口的空间结构变迁。
《纲要》中提出“健全与人口变化相适应的基础教育资源统筹调配机制”“建立‘市县结合’的基础教育管理体制”“优化高等教育布局”。在区域间，应建立学龄人口变动预警和教育资源配置动态调整机制，充分发挥教育引导人口合理分布的作用，加强对重点地区人口发展的支持，推动人口发展区域平衡，着力提高欠发达、生态脆弱和部分边疆地区的人口发展水平，引导新增高等教育资源向人口流入地区和人口大省倾斜。在城市群和都市圈之间，以人口流动规模、方向和结构为导向，精准制定全国性的区域教育发展规划，重点加强中西部新兴城市群教育发展支持力度；充分发挥教育基础性战略性作用，促进京津冀、长三角、珠三角、成渝和长江中游等城市群同城化发展。在城乡间，以实施乡村振兴战略为抓手，持续推进城乡基本公共服务均等化，加强普惠性、兜底性和基础性民生建设，推动人口发展的城乡平衡。对于人口流失较多的中小城镇，地方政府可促进教育资源适度集中。在学校间，分阶段稳步推进义务教育优质均衡发展，利用中西部地区和乡村地区学龄前及小学受教育人口数量持续减少、高中学龄人口增量较少的契机，采取发展城乡教育联合体、加大区域间合作、委托管理、教师轮岗等形式，探索创新城乡联动教研、名师网络课堂等多种模式，提高中西部农村学校教育质量，缩小校际差距。在高等教育中，《纲要》指出“建设高等研究院开辟振兴区域发展新赛道”，就是要针对人口和人才集聚趋势，优化高等教育资源配置，支撑区域经济社会创新发展。
以教育数字化转型为突破口，开辟教育高质量发展的新赛道数字化革命性地推动生产方式、生活方式变革。以共享经济为例，根据官方统计，2019年，中国大约有7500多万平台工人受雇于滴滴、美团等各类共享服务平台。[43]数字技术在产生就业替代效应的同时，也创造了大量就业岗位，给人才队伍培养转型带来挑战和机遇。
《纲要》提出“以教育数字化开辟发展新赛道、塑造发展新优势”。面对人口变化新形势，教育数字化作为教育强国建设重要突破口，可以有效拓宽人口就业和职业发展的新赛道、新空间和新形态。在顶层设计上，应制定教育数字化转型与人口发展战略的联合规划，确保两者在目标、策略和资源配置上的协同。在具体实践中，应制定教育数字资源建设的质量标准和评估体系，确保资源建设的科学性、实用性和创新性。鼓励社会力量投入教育数字化建设，通过政府主导或政府引导等模式，推动教育数字化资源的优化配置和高效利用。建立教师数字素养提升的长效机制，将人工智能教育应用融入教师培训和考核。设立学生数字素养提升项目，通过课程整合、实践活动等方式，提高学生的数字素养和创新能力。加强对教育数字化发展水平的监测和评估，及时发现和解决问题，确保教育数字化的可持续发展。 6.以家校社协同育人为保障，筑牢人口高质量发展的基石 针对家庭规模小型化趋势，政府需发挥协调统筹作用，建立家校社协同发展的政策体系，加强条件保障，促进协同育人和资源共享的有效实施。
《纲要》在总体思路中提出“社会协同力”，要求推进家校社协同育人机制建设。迫切需要进一步细化现有的政策和法律规定，明确家庭、学校和社会各自的具体责任，以及协同的具体方式等，使家校社协同育人能落到实处。建立有关家校社协同育人的管理机构，统筹好各类社会资源，强化实践育人，积极拓展校外教育空间，培养学生的实践能力、创新精神和社会责任感。构建普惠性家庭教育公共服务体系，大力推广家庭教育指导，进一步推动更多社会资源的开放与共享，促进家庭教育、学校教育、社会教育形成合力。
作者 | 马晓强（中国教育科学研究院教育统计分析研究所所长、研究员）、崔吉芳（中国教育科学研究院教育统计分析研究所副研究员）、万歆（中国教育科学研究院教育统计分析研究所助理研究员）、刘大伟（中国教育科学研究院教育统计分析研究所副研究员）、姜宇佳（中国电视艺术委员会编辑部编辑）
